Digite CPF sem traço e ponto.
Digite CPF sem traço e ponto.
Digite CPF sem traço e ponto.
Digite CPF sem traço e ponto.
NOTÍCIA
Artigos - 25/06/2018 11:13 | Atualizado 25/06/2018 02:29

Previdência Social: das conquistas ao desmonte (Floriano Sá Neto*)

Se houve algo de positivo na “década perdida” foi a intensa busca dos movimentos sociais por um reordenamento do Estado, pautado em políticas sociais que correspondessem às reais necessidades de uma sociedade, sedenta pela democracia, pelo crescimento econômico e por políticas sociais. 

De 1980 a 1988, muitas medidas de cunho político-econômico-social foram implementadas, sobretudo buscando responder às reivindicações postas pela sociedade à época, tais como a expansão da cobertura dos programas sociais e a efetivação na universalidade do acesso.

Mas foi com a denominada Constituição Cidadã que vieram mudanças significativas no que diz respeito à proteção social no Brasil. Uma delas foi a Seguridade Social, desenhada nos moldes do Welfare State europeu pós Segunda Guerra, propondo padrões mínimos de educação, saúde, habitação, renda e seguridade social a todos os cidadãos. 

Assim, há 30 anos a Seguridade ocupa um dos principais capítulos da Carta Magna. O papel da Ordem Social, propondo um conjunto de ações, de responsabilidade dos poderes públicos, nas áreas de saúde, previdência e assistência social, dirigidas ao alcance de objetivos básicos de uma sociedade democrática, voltada ao bem-estar e à justiça social. 

Visando dar efetividade aos fundamentos do Estado brasileiro, em especial, o da dignidade da pessoa humana, bem como, concretizar seus objetivos previstos no art. 3º da Constituição Federal – que se refere à construção de uma sociedade livre, justa e solidária e a erradicação da pobreza e da marginalização, além da redução das desigualdades sociais e regionais. Desta forma, instituiu um importante instrumento de proteção social, de amplo alcance, incluindo, como não poderia deixar de ser, os cidadãos em situações de desamparo. 

Entre as mudanças trazidas pelo novo texto constitucional, podemos destacar: 

• A ampliação e extensão dos direitos sociais; 
• A concepção de Seguridade Social como forma mais abrangente de proteção;
• Um certo abrandamento do vínculo contributivo como princípio estruturante do sistema; 
• A universalização do acesso e a expansão da cobertura; 
• A recuperação e redefinição de patamares mínimos dos valores dos benefícios sociais; maior comprometimento do Estado com o sistema, projetando um maior grau de provisão estatal pública de bens e serviços sociais.
• A criação de um novo orçamento público, o da seguridade social.

Em outras palavras, com a promulgação da Constituição Federal de 1988, muitos avanços ocorreram na Seguridade Social, aperfeiçoando as conquistas devidamente consagradas por outras constituições. 

De custeio tripartite (empregado, empregador e governo), a saúde passou a ser um dever do Estado e um direito de todos, independentemente de contribuição. Também passou a ser dever do Estado prestar assistência social às pessoas carentes, sem exigência de contribuição, como forma de assegurar o mínimo existencial, materializando o corolário da dignidade da pessoa humana. A Previdência Social tornou-se a única modalidade de proteção social a exigir contribuição dos segurados, como condição para ampará-los de futuros infortúnios sociais e de outras situações que merecem amparo, os chamados riscos sociais.

Apenas para exemplificar, conforme estabelecido no art. 201 da CF/1988, a Previdência Social passou a atender, nos termos da lei: 

a) cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada; 
b) proteção à maternidade, especialmente à gestante; 
c) proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário;
d) salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda; 
e) pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes.

A partir de 1992 o meio rural foi amplamente contemplado com a regulamentação das Leis 8.212/91 (Plano de Custeio) e 8.213/91 (Planos de Benefícios), que, entre outras medidas, passou a prever o acesso universal de idosos e inválidos do meio rural, de ambos os sexos, à previdência social, em regime especial, no valor de 1 (um) salário mínimo nacional, desde que comprovassem a situação de produtor, parceiro, meeiro e arrendatários rurais, garimpeiro e pescador artesanal, bem como seus respectivos cônjuges que exercessem atividades em regime de economia familiar, sem empregados permanentes (v. Constituição Federal, 1988, art. 195, § 8º). 

Além disso, incluiu as mulheres trabalhadoras rurais, assegurou assistência integral à saúde e ampliou a cobertura. A idade mínima para ter direito ao benefício, que era de 65 anos para o homem e de 60 anos para a mulher, até 1992, baixou para 60 anos e 55 anos, respectivamente, em decorrência do ingresso precoce no trabalho do campo, à dureza da jornada e à menor expectativa de sobrevida dos pequenos agricultores familiares - o maior contingente da denominada: “previdência rural” .

A Constituição de 1988 representou uma profunda transformação no padrão de proteção social brasileiro. Inaugurou-se um novo período, no qual o modelo da Seguridade Social passou a estruturar a organização da proteção social brasileira em busca da universalização da cidadania. 

Nesse modelo, buscou-se romper com as noções de cobertura restrita a setores inseridos no mercado formal e afrouxar os vínculos entre contribuições e benefícios, gerando mecanismos mais solidários e redistributivos. Os benefícios passaram a ser concedidos a partir das necessidades, com fundamentos nos princípios da justiça social, o que obriga a estender a cobertura e a integrar as estruturas governamentais.

Com o novo padrão constitucional caracterizado pela universalidade na cobertura e o reconhecimento dos direitos sociais, o sistema previdenciário brasileiro conseguiu a inserção de novos princípios jurídicos, quais sejam: 

i) a universalidade da cobertura e do atendimento; 
ii) uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; 
iii) seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
iv) irredutibilidade no valor dos benefícios; 
v) equidade na forma de participação no custeio; 
vi) diversidade da base de financiamento;
vii) caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do governo nos órgãos colegiados (v. Constituição Federal,1988, art. 194, parágrafo único).

Mas, infelizmente, essa grandiosa rede de proteção social passou, e ainda passa, a ser alvo de políticas que, por meio de reformas antipopulares, tentaram dar fim ao maior sistema protetivo brasileiro. Mas seus sólidos alicerces permanecem intactos na letra da Constituição como um patrimônio social.

Há anos lutamos pela preservação dos direitos, ao passo que poderíamos estar lutando por ampliações desses mesmo direitos. Exemplos não faltam. A Emenda Constitucional 20 de 1988 impôs perdas aos segurados, uma vez que o eixo da reforma foi o aumento da idade média de concessão do benefício, implicando extensão do período contributivo, redução dos gastos no curto prazo pela postergação da concessão e redução dos gastos no longo prazo pela concessão por menor período .

Em 2003, a Emenda Constitucional nº 41 promoveu uma alteração no cálculo do benefício previdenciário com efeitos apenas para os servidores públicos, abrangendo os professores da educação básica vinculados às prefeituras com regime próprio de previdência social, aos estados e ao governo federal. Em linhas gerais, os concursados que entraram após 2003 perderam o direito à paridade em relação aos proventos percebidos pelos profissionais da ativa e à integralidade da remuneração do cargo efetivo nos vencimentos da aposentadoria, ou seja, foi-lhes retirado o direito ao benefício no valor total da remuneração do último cargo efetivamente ocupado e aos reajustes e aumentos do valor do benefício em percentuais idênticos aos aplicados sobre a remuneração dos servidores ativos.

A atual tentativa de reforma, PEC 287, apenas legitima mais uma tentativa de desmonte dos direitos sociais conquistados pelo trabalhador brasileiro. Seja pela proposta original ou pela versão mais amena constante no substitutivo, na tentativa de fazer ser aprovado o projeto ao crível do Congresso. 

O fato é que não se alterou o caráter geral da proposta em promover uma mudança ampla e profunda da previdência pública brasileira, tanto no Regime Geral, quanto nos Regimes Próprios, reduzindo substancialmente o valor desses benefícios e retardando o início do período de gozo. Ainda que algumas restrições ao alcance da Assistência Social tenham sido atenuadas, a proposta continuou com a ampliação da desproteção social de segmentos sociais mais vulneráveis. 

Um exemplo foi a exigência de um mínimo de 25 anos de contribuição para se ter o direito social básico a aposentadoria. Com a alta rotatividade de trabalhadores, o elevado grau de “informalidade” e a longa duração de desemprego, a dificuldade encontrada em acumular esse tempo mínimo de contribuição provavelmente faria com que grande número de trabalhadores se encontrassem desprotegidos no fim da vida laboral, assim como suas famílias. 

A reforma da Previdência e da Assistência Social aos olhos da PEC 287 promove apenas a minimização da Previdência pública, assume perspectiva meramente financeira, com o objetivo de reduzir essas despesas em detrimento da função de proteção social da Previdência e da Assistência. Fragiliza a Previdência Social, corrói a confiança nela e estimula a difusão de sistemas privados de previdência.

Muito se afirma que devido ao envelhecimento populacional uma reforma com aumento da idade mínima para acesso ao benefício se faz urgente. Mas a ampliação do número de idosos não é o único parâmetro para avaliação das contas públicas. A despesa com esse segmento populacional irá aumentar, mas continuaremos a ter uma população ativa robusta no futuro, podendo dar aporte à previdência, juntamente com a base plural de financiamento. 

Assim, antes de se pensar em reforma será preciso ter uma política inclusiva, com formalização em massa e redução da informalidade;  considerável melhoria da renda oriunda do trabalho para além do salário mínimo; redução da rotatividade do mercado formal de trabalho; melhores condições de trabalho - melhoria da saúde do trabalhador e maior fiscalização para evitar sonegações, apenas para citar exemplos de medidas a serem primeiramente equacionadas. Sendo que de imediato, é preciso assegurar o retorno de um crescimento, com valorização do trabalho e resgate do emprego.

É pertinente acrescentar que a reforma trabalhista, recentemente aprovada, vai deteriorar a proteção social ao trabalho e terá reflexos deletérios também sobre a Previdência Pública, na medida em que poderá afetar as bases de financiamento do sistema e, principalmente, reduzir o grau de proteção aos cidadãos.

A referida reforma trabalhista, que guarda estreita relação com a previdência, desregulamenta o mercado de trabalho, legaliza formas precárias de contratação, implicando em redução dos ganhos dos trabalhadores e enfraquecimento dos sindicatos, com a diminuição da capacidade de organização e resistência dos trabalhadores. 

É uma reforma que essencialmente não cria emprego; afeta negativamente a dinâmica econômica, pois salário não é só custo, também cria demanda, promove uma estratégia de competitividade espúria; não equaciona o problema da produtividade, que tende a ser pró-cíclica, ou seja, está relacionada com o dinamismo da economia; converte a ideia de segurança jurídica das empresas em uma total insegurança para os trabalhadores. Dificulta a efetivação dos direitos, com a fragilização da Justiça do Trabalho e do sistema de fiscalização. Promove uma suposta “modernização” que nada mais é do que a volta ao século XIX. E por fim, defende uma concepção de “justiça social” baseada na retirada de direitos, de modo a tornar a precariedade a regra e a instabilidade a forma padrão de inserção no mercado de trabalho.

Não se pode deixar de mencionar a, não menos pior, PEC do “Teto dos Gastos”, que de igual forma, interage com o âmbito social, sendo capaz, segundo afirma o governo, de “desinchar” o Estado brasileiro. Estamos falando de uma emenda que congelando por 20 anos o investimento público com gastos primários, como saúde e educação - dois dos mais importantes instrumentos de justiça social do país. 

É importante ressaltar sobre essa “aberrante” reforma, que: 

(i) “congelar” esses gastos públicos por 20 anos é um grave erro, principalmente se considerarmos que saúde e educação são áreas com enormes carências. Isso é renunciar a um projeto de nação, com acirramento das desigualdades sociais;
(ii) é preciso diferenciar aumento do gasto público de má gestão do gasto público. Há muito mais má gestão do que explosão de gastos; 
(iii) até 2036, enquanto a população cresce, suas necessidades estarão limitadas a uma Emenda. Não existe país no mundo com uma regra semelhante válida por duas décadas. Limites para o crescimento de despesas são fixados para alguns anos e têm por base o comportamento do PIB. O aumento dos gastos acompanha o crescimento da receita, grande parte superior à inflação. A conclusão é que o valor mínimo destinado à educação e saúde cairá como proporção das receitas de impostos e também em relação ao PIB, com grave prejuízo para a população de menor renda. Se o atual governo acha ser prudente um limitador de gastos, que fosse feito apenas na sua gestão; 
(iv) a Emenda Constitucional contraria a tendência mundial de revisão das políticas de austeridade fiscal dos governos, apontadas como uma causa importante da estagnação das economias a partir da crise mundial de 2008; 
(v) é certo que temos muitos gastos: salários de ativos e inativos, infraestrutura, etc. Mas pouco se fala que quase metade do orçamento é para pagamentos de juros e amortizações da dívida pública; 
(vi) também é um grave erro olhar somente o lado das despesas, enquanto se poderia resolver o problema fiscal por meio das receitas. A taxação dos mais ricos, por exemplo, e a diminuição da regressividade do sistema tributário. Desde 2008, quase 2/3 dos países da OCDE - Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico - aumentaram a tributação dos mais ricos . Os EUA elevaram as alíquotas máximas do Imposto de Renda dos mais abastados e o Chile tomou medida similar em 2013. O Brasil é um dos poucos países onde nada se faz quando o assunto é tributar o topo da pirâmide;
(vii) solidificando o argumento de que o problema não está nas despesas, nos gastos, mas no lado das receitas, faz-se saber que a dívida pública aumentou muito, no período recente, em função da significativa queda da arrecadação e em consequência da recessão, das renúncias fiscais e do aumento dos gastos com o pagamento dos juros da dívida pública.  

O governo afirma que todos os ajustes são para o bem do Brasil, para retomada do crescimento. Assegura que o esforço das reformas trabalhista e previdenciária são para o bem do trabalhador, para garantir seu futuro. Quanta falsidade. Essas são afirmações que menosprezam a inteligência do povo brasileiro. Com a redução, ou mesmo paralização dos gastos sociais, dos investimentos públicos em infraestrutura, caminhamos na contramão da retomada do crescimento.

Mas se existe uma reforma urgente a ser feita no Brasil, cognominada de “mãe de todas as reformas”, a reforma central e prioritária, que pela dimensão e importância, se torna prioritária, é a reforma do sistema tributário brasileiro.

É importante destacar que não se trata de uma reforma como a que foi proposta recentemente, que ao mesmo tempo sugere uma simplificação do sistema por meio de um Imposto sobre Valor Agregado (IVA), mas que destrói mecanismos de financiamento do Estado Social inaugurados pela Constituição de 1988. Os tributos constitucionalmente vinculados para a proteção social, segundo a proposta, seriam substituídos por novo tributo sem essa vinculação, desmontando as bases de financiamento das políticas sociais asseguradas pela Constituição de 1988 e por legislações anteriores.

Há de se fazer uma necessária e urgente mudança, pautada na retomada dos princípios da equidade, da progressividade e da capacidade contributiva, trilhando o caminho da justiça fiscal e social, priorizando a redistribuição da renda. O pilar dessa reforma está concentrado na ideia de que, se bem concebida, a tributação é um valioso instrumento de erradicação da pobreza e redução das desigualdades sociais.

A redução da carga tributária sobre o consumo é o primeiro passo. Não é justo, por exemplo, que uma mãe rica e uma mãe pobre paguem o mesmo valor, em tributos, pelo leite que alimentam seus filhos. É preciso desonerar alguns impostos sobre consumo e voltar a tributar lucros e dividendos. 

A taxação de lucros e dividendos faz com que o imposto sobre a renda se torne mais progressivo e as alíquotas efetivas possam atingir o topo da distribuição, incidindo mais na poupança das famílias mais ricas. Uma barreira a materialização dessa mudança está no fato de que muitos parlamentares, em defesa dos próprios interesses, são contrários a esse tipo de tributação. Para tanto, seria preciso uma forte pressão social, e entendimento, para alavancar tais alterações.

É importante destacar que em países desenvolvidos a progressividade do sistema tributário e a taxação do capital estão na base da construção dos seus estados de bem-estar social. A tributação sobre o lucro, considerando tanto o ônus sobre pessoas jurídicas quanto físicas, é significativamente maior na média dos países da OCDE do que no Brasil, apesar de nossas cargas tributárias serem muito similares.

É evidente que nosso sistema tributário não avançou no caminho da maior eficiência econômica, mas foi utilizado de modo bastante criativo para garantir inúmeros benefícios tributários aos donos do capital, como por exemplo a dedutibilidade dos juros sobre capital.

Sem querer ser redundante, podemos assim resumir as distorções no nosso sistema: regressivo, pois taxa-se menos quem tem mais riqueza; falta de combate mais rigoroso e efetivo à sonegação fiscal; alta tributação sobre o consumo, o que penaliza as camadas mais pobres da população; inexistência de uma tabela de Imposto de Renda baseada na progressividade de forma a taxar os mais ricos. 

Quem ganha R$ 10 mil por mês, por exemplo, está sujeito aos mesmos 27,5% de quem ganha R$ 100 mil; ausência de taxação sobre lucros e dividendos. A legislação não submete a distribuição de lucros e dividendos dos acionistas e sócios de pessoas jurídicas à tabela do Imposto de Renda.

Pensando na urgência de mudanças e de debates amplos sobre o sistema tributário, da Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil (Anfip) e a Federação Nacional do Fisco Estadual e Distrital (Fenafisco), lideram o Movimento “Reforma Tributária Solidária – Menos Desigualdade, Mais Brasil”.

O trabalho pretende subsidiar o debate sobre as anomalias do sistema tributário, percebidas na comparação internacional, onde o sistema de impostos tem caráter progressivo, que decorre da maior participação da tributação direta, sobre a renda e a propriedade, em relação à indireta – que incidente sobre o consumo. 

Esse caráter regressivo é um dos determinantes da obscena distribuição da renda no Brasil. Estudos feitos com base em pesquisas domiciliares revelam que o Brasil é o “10º país mais desigual do mundo, num ranking de mais de 140 países” (PNUD, apud OXFAM, 2017). 

Análises realizadas com dados de pesquisas domiciliares e com as informações das declarações do imposto de renda revelam que, no quesito desigualdade da renda, o Brasil é vice-campeão mundial num ranking liderado pela África do Sul. Em 2015, os 10% mais ricos se apropriavam de 55,3% da renda nacional e os 50% mais pobres de apenas 12,3% (MORGAN, 2017). A desigualdade da renda é o aspecto mais pungente das disparidades sociais. Entretanto, vão muito além, estando por toda a parte. 

O país ainda não foi capaz sequer de enfrentar desigualdades históricas herdadas de mais de três séculos de escravidão. A pobreza e a desigualdade no Brasil têm cor (mais de 70% das pessoas vivendo em extrema pobreza no país são negros) e gênero (em média, as mulheres ganhavam 62% do valor dos rendimentos dos homens em 2015) (OXFAM, 2017). 

Mas, as desigualdades também se refletem na concentração da estrutura de propriedade rural e urbana, na injustiça tributária, no mercado de trabalho, na assimetria do tratamento da segurança pública e no acesso à justiça e a bens e serviços sociais básicos entre classes sociais e regiões do país. A Constituição de 1988, em fase de destruição, garante a igualdade de direitos, mas na prática há considerável distância entre direitos estabelecidos e o seu real exercício.

Este documento parte do pressuposto de que, para que se enfrentem as diversas faces da desigualdade social brasileira, a Reforma Tributária deve ser ampla, contemplando a totalidade de seus gravíssimos problemas. Nesse sentido, sugerem-se oito premissas que devem orientar a Reforma Tributária brasileira, sumarizadas a seguir: 

1. A Reforma Tributária deve ser pensada na perspectiva do desenvolvimento econômico e social do País.
2. A Reforma Tributária deve estar adequada ao propósito de fortalecer o Estado de Bem-estar Social, preservando e diversificando as fontes para o financiamento da proteção social, em função do seu potencial como instrumento de redução das desigualdades sociais e promotor do desenvolvimento nacional. 
3. A Reforma Tributária deve avançar no sentido de promover a sua progressividade pela ampliação da tributação direta, que incide sobre a renda e o patrimônio das camadas mais ricas da população. 
4. A Reforma Tributária deve avançar no sentido de promover a sua progressividade pela redução da participação da tributação indireta que incide sobre o consumo.
5. A Reforma Tributária deve restabelecer as bases do equilíbrio federativo.
6. A Reforma Tributária deve considerar a tributação ambiental. 
7. A Reforma Tributária deve aperfeiçoar e resgatar o papel da tributação sobre o comércio internacional como instrumento de política de desenvolvimento.
8. A Reforma Tributária deve fomentar ações que resultem em aumento da arrecadação, pela revisão das renúncias fiscais e aperfeiçoamento dos instrumentos de combate à sonegação e evasão.

Para quem quiser saber mais sobre esse projeto, que lançou no início de junho de 2018 o livro: REFORMA TRIBUTÁRIA NECESSÁRIA: DIAGNÓSTICOS E PREMISSAS, um documento de 800 páginas com ideias viáveis e adequadas à realidade brasileira, fruto do trabalho de mais de 40 especialistas, propondo alternativas que vão ao encontro de propósitos como equidade, progressividade e capacidade contributiva, basta acessar as páginas da Anfip ou da Fenafisco.

O objetivo geral é oferecer subsídios e fomentar o debate informado sobre o sistema tributário brasileiro, por parte de sindicatos, associações, movimentos sociais, entidades de representação profissional e empresarial, partidos políticos, parlamentares e cidadãs e cidadãos engajados na construção de um projeto de país justo. Ao mesmo tempo, o trabalho se propõe a ser um norteador de futuras políticas públicas e propostas de reforma, sempre em consonância com os interesses sociais.

Para finalizar, recomendo da mesma forma a leitura da Carta de Consenso, lida no fechamento do Fórum Internacional Tributário, ocorrido em São Paulo entre os dias 4 e 6 de junho. Nesse evento estiveram presentes mais de 20 especialistas estrangeiros, vindos de 4 continentes e 14 países. Oportunidade ímpar de conhecer e debater as diferenças de modelos tributários e sua aplicação ao caso brasileiro.

(*) Auditor Fiscal da Receita Federal do Brasil e presidente da ANFIP.